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对《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于“违法建筑”认定问题的探讨

2014-09-16 16:33:12 桂林律师网

摘要:在新拆迁条例命令禁止行政强拆的前提下,以拆除违法建筑带动拆迁行动的新模式开始在一些地方蔓延,甚至有大行其道的苗头。曾建言国务院修订拆迁条例的北大教授姜明安向记者直言,立法部门在进行土地管理法、集体土地房屋拆迁立法、修订工作的同时,必须尽快对违法建筑或违章建筑的概念及调查认定、处理后果等相关程序进行厘清规范,防止新征收条例被架空。

对《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于“违法建筑”认定问题的探讨

    违法建筑妨碍城市总体规划的实施,制约着城市的发展,扰乱正常的土地管理、土地利用的秩序,带来环境保护方面的问题,产生消防、治安方面的隐患。新《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)针对房屋征收过程中的违法建筑作了如下规定:市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。但对由何部门进行认定、如何认定等并无明确规定。因目前我国法律法规中对违法建筑尚无确切的法律定义,其概念内涵尚未明确,各地在城市房屋拆迁中对违章建筑把握尺度不一,这使得在拆迁中对违章建筑的认定和处置成为诱发拆迁纠纷的主要根源之一。对此,新《征收条例》出台后曾有新闻报道说:在新拆迁条例命令禁止行政强拆的前提下,以拆除违法建筑带动拆迁行动的新模式开始在一些地方蔓延,甚至有大行其道的苗头。曾建言国务院修订拆迁条例的北大教授姜明安向记者直言,立法部门在进行土地管理法、集体土地房屋拆迁立法、修订工作的同时,必须尽快对违法建筑或违章建筑的概念及调查认定、处理后果等相关程序进行厘清规范,防止新征收条例被架空。[1][1] 因此当前有必要对违法建筑的认定加以研究。

    一、违法建筑概念的立法沿革

    严格地说,“违法建筑”并不是一个法律概念。人们通常认为未办理批建手续或批建手续不全的建筑物、构筑物等就是违法建筑。有学者认为,违法建筑指违反国家或地区相关法律、法规的所有建筑,包括违法用地上的建筑和部分合法用地上不符合相关法律和法规建设的建筑。辨析违法建筑的概念及内涵,是对违法建筑作出认定的前提和基础。

    曾有学者考证,“违章建筑”一词出现在国务院的文件中是在1980年4月的《批准中央气象局关于保护气象台站观测环境的通知》中 [2][2],第一次出现在法律法规中则是国务院1984年1月颁布的《城市规划条例》[3][3] 中的“对违反本条例规定进行建设的,责令停止违章建设行为”,对此分析我们不难看出,此处的违章行为既不是指违反规章制度的行为,也不是指违反法律、行政法规的行为,而是特指违反该条例的行为,即违反行政法规的行为。

    1990年实施的《城市规划法》第一次出现了“违法建筑”的概念,[4][4] 指在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设,严重影响城市规划的建筑物、构筑物或者其他设施。此后1991年《拆迁条例》中并没有使用“违法建筑”而仍然使用的是“违章建筑”,这并不是立法上的疏漏,而是违章行为可以指违反法律和违反行政法规的行为,同时为了强调在城市规划法实施前违反《城市规划条例》的违章建筑在城市拆迁中的地位,仍沿用违章建筑一词是有道理的,即这里的违章建筑既包括违反《城市规划条例》所建设的建筑物,也包括违反《城市规划法》所建设的建筑物。2001年颁布的《拆迁条例》中沿用了“违章建筑”的概念,而新的《征收条例》改用“违法建筑”这一概念,根据该条例第二十四条第二款的规定,笔者认为,违法建筑应指违反法律、行政法规的规定,未经登记且未能补办合法手续的建筑物、构筑物或其他设施。

    二、违法建筑的认定

    对违法建筑的认定,首先要厘清其与违章建筑的区别。从法律意义上,违法建筑与违章建筑的区别主要是范围不同,即违法建筑的范围较窄,仅指违反法律、行政法规的规定所建造的建筑物。而违章建筑的范围较宽,指违反法律、法规和规章的规定所建造的建筑物。新《征收条例》使用了“违法建筑”这一概念,而不是沿用《拆迁条例》中“违章建筑”的概念,应该认为国务院立法部门认定的违法建筑应是狭义上的违章建筑。

    第一,这一判定符合《行政许可法》规定的精神。该法规定了法律可以设定行政许可;尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,省级政府规章可以设定临时性的行政许可。而关于城市建设,《城乡规划法》已设定了行政许可;对于农村建设,《土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》也设定了行政许可并规定了具体的程序,故地方法规及规章已无必要再就此事项设定行政许可,只能就实施行政许可作出细化的规定。若当事人的建设行为不违反法律和行政法规的规定,而只是违反了地方法规及规章的,就不应当认定为违反法律和行政法规的行为,其建筑物也不应当认定为违章建筑。

    第二,这一判定也符合依法行政的基本要求。国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出行政机关不仅要合法行政,还要合理行政。由于建筑物的拆除不仅是当事人物质财富的损失,同时也在某种程度上减少了全社会的财富,其是否拆除与补偿多少涉及到当事人的根本利益。在法律上未对违章建筑作出明确的界定前,行政机关不得作出对公民、法人或其他组织不利的解释,同时应当遵循公平、公正的原则,避免损害当事人的权益。故此,对拆迁条例中违章建筑应作严格意义上理解,而不应作扩大的解释。[5][5]

    目前我国现行法律、行政法规中,关于违法建筑的规定具体有:《城乡规划法》、《建筑法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《防洪法》、《文物保护法》、《水污染防治法》、《城市房地产管理法》、《公路法》、《草原法》、《水法》、《消防法》、《电力法》、《铁路法》、《防震减灾法》、《畜牧法》等,行政法规包括《城市道路管理条例》、《风景名胜区条例》、《文物保护法实施条例》、《广播电视设施保护条例》、《长江三峡工程建设移民条例》、《城市绿化条例》、《建设工程质量管理条例》等。[6][6]

     因此在有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查时,应以上述法律、行政法规为依据,若有违反上述法律、行政法规的,未取得建设工程规划许可证或者虽取得了建设工程规划许可证,但违反建设工程规划许可证的规定进行建设,严重影响城市规划的建筑物和构筑物,应当认定为违法建筑,包括:未申请或申请未获得批准,未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑;擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑;擅自改变了使用性质建成的建筑;临时建筑建设后超过有效期未拆除成为永久性建筑的建筑。

    三、实务中出现的问题

    虽违法行为的认定标准已经确定,但在实务中,对违法建筑的认定还面临着一些其他的问题:

   1.违法建筑的补正

    依照《城乡规划法》规定,“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”建筑,其中可采取改正措施消除对规划实施影响的,限期改正,并处罚款。1990年的《城市规划法》与1984年的《城市规划条例》,也有类似的规定。这就意味着,违反了法律和行政法规的建筑,并不必然被认定为违法建筑,有可能符合相应条件而获改正,且违法建筑对城市规划的影响是否可以消除完全由政府部门裁量,造成违法建筑的认定更加复杂。实践中,有些可以较好把握违法建筑认定的规范,但法律层级较低,比如,原城乡建设和环境保护部1988年颁布的《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》,由于只属于一般规范性文件,不属于“法律、法规”而爱莫能助。目前,各地纷纷出台地方法规,对违法建筑(违章建筑)的补正作了细致规定。如2005年10月25日公布的《西安市城市规划管理条例》第四十一条规定:“未取得建设工程规划许可证进行建设,影响城市规划,尚可采取改正措施的,由规划行政主管部门责令停止施工,限期改正,补办手续,并按下列规定对建设单位或个人予以处罚:……”

    2.违法建筑的历史遗留问题

    违法建筑历史往往远远早于法律规范的历史,尤其在城市规划无法可依,且后来的法律又不可能溯及既往的情况下,当然不可能对相对人建设房屋提出依照“法律、法规”的要求。因此,加层扩建的形成有其历史原因和过程,不能简单地以没有经建设部门批准许可、没有产权登记就认定为违章建筑而不予补偿和安置。审判实践中曾有案例做如下认定:本案被拆除的房屋包括政策性留房及其上的加层扩建部分。加层部分是上世纪六、七年代钟厂租户在原租房基础上陆续扩建的。参照《城市房屋拆迁工作规程》第八条和第十一条的规定,对于未取得房产证但能够证明该房屋是合法拥有的,由所在地房地产管理部门确认后,依法补偿;对于手续不全或者无产权产籍的房屋,应当经有关部门进行合法性认定后,依据相关法律法规处理。在《中华人民共和国城市规划法》实施前违法建筑的认定,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门充分考虑历史情况,依据所在省、自治区、直辖市人民政府规定处理。[7][7] 

    在城市房屋拆迁中,如何保护违章建筑当事人的合法权益,保障社会基层群众的基本生活条件,充分体现党和政府对群众的关心,也是关系到社会和谐、百姓民生的大问题。因此,在城市房屋拆迁中对违法建筑进行处置时,既要严格依据法律法规的规定,又要注意分析违法建筑的实际情况,对依法认定为违法建筑应当拆除的,予以拆除并不予补偿;对于拆迁公告前可以补办手续的违章建筑或手续不全的房屋等,则应查明事实,妥善处理,应予补偿的则予以补偿。

                                                                     (作者系江阴法院行政庭法官)

      关于印发《吉林省房屋登记若干问题暂行规定(一)》的通知

吉建房〔2009〕38号

    各市州房产局(建委、建设局)、长白山管委会规划建设局,各县(市)房产局(建设局):

为贯彻落实《房屋登记办法》,规范房屋登记行为,我厅制定了《吉林省房屋登记若干问题暂行规定(一)》,现印发给你们,请认真遵照执行。在执行过程中遇到的问题,请及时与我厅房地产市场监管处联系

附件:吉林省房屋登记若干问题暂行规定(一)

二○○九年十二月二十九日

附件

吉林省房屋登记若干问题暂行规定(一)

   第一条 根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房屋登记办法》等法律、行政法规、规章制定本规定。

   第二条 依法登记的房屋仅表示该房屋的权利状况及其他依法登记的事项已经记载于房屋登记簿上,不代表房屋质量、消防、环保等房屋安全事项均符合国家规范标准,也不能因房屋已经登记即可投入使用。

   第三条 为方便群众申请房屋登记,房屋登记机关可以在本行政区域内设立房屋登记分支机构,但应当统一设立登记薄。

第四条 持证上岗人员是指经过确认或培训考核的房屋登记官。

第五条 登记机构对有关登记事项进行公告时,对国有土地上房屋登记,公告可刊登在房屋所在地公开发行的主要报纸、房屋登记场所、房屋登记机构网站等公开媒体上。

   公告期为30日。经公告无异议或异议不成立的,方可予以登记。公告文本应当归档。

   第六条 对历史遗留的以租赁方式取得国有土地使用证的房屋,比照现行规定办理房屋登记。处理历史遗留问题时间界限,由各地规定。

第七条 已登记房屋在不改变使用功能前提下,权利人申请房屋分割或分割出售的,申请材料应当包括设计单位明确的施工图设计图纸,图纸应当经施工图审查机构审查合格,图纸表述应与现地一致。

对于符合本条第一款规定分割出售的商业、办公或车库等,如有明确的权属范围和具体的权属界限(如通过地面埋设或利用房屋的构造,可以具体确定固定的界址点),可以凭购房合同等相关申请文件,依照规定办理房屋登记。房屋登记机构应当保存清楚表述房屋权属界限的图件。

第八条 房屋分割应满足独立使用功能要求,符合强制性技术标准规定。在分割时需改建的,应按消防和建设工程管理法规的有关规定办理相关手续。工程竣工时,按规定可以不领取施工许可的房屋,由房屋安全鉴定机构鉴定合格。

第九条 列入近期建设规划和拆迁计划范围内的房屋,不受理房屋分割申请。分割后的住宅单户建筑面积不得小于50平方米。

第十条 申请登记材料能够提供原件的,应当提供原件;不能提供原件的,应当提交经原出具该材料的机关确认与原件一致的复印件;不能由原出具该材料的机关确认的,应当提供有权保留该材料的有关部门确认与原件一致的复印件。

   第十一条 已经受理的房屋登记,在审核过程中审核人提出要求补充材料的,从通知之日起至材料补正时止,补正材料的时间不计入办理时限内。

第十二条 无民事行为能力人和限制民事行为能力人的房屋,应当由其监护人代为申请登记。监护人代为申请的,应当提交证明监护人身份的材料。监护人为父母的,应提交户籍证明;监护人为法院指定的,应当提交法律文书;监护人为以上两种情形之外的,应当提交经公证的监护证明材料。

聋哑人且为文盲的,在申请房屋登记时,应请当地残疾人协会指定的翻译到场。

   第十三条 申请登记的房屋有历史证据能够证明属于下列情形的,其他材料符合要求时,应当予以登记。

(一)1984年1月5日前建设的无规划许可的房屋。

(二)1984年1月5日至1990年4月1日建设,影响城市规划、尚可采取改正措施,但已经规划行政主管部门依法处罚完毕的房屋。

   (三)1998年3月1日前建设的无施工许可的房屋。

(四)1998年3月1日后建设的无施工许可且已经处罚完毕的房屋。

(五)后划入城市规划区内,申请人持有原建房审批手续的房屋。

依照本条款规定办理房屋登记的,房屋已竣工证明由建设单位出具;集合式住宅和非住宅需提供质量检测机构出具的检测报告和公安机关消防机构依法审查材料。

本条所说历史证据是指:政府各部门或企业存档的图件、文字档案;当时的处罚、审批文书;当时的航拍图片等各类档案。

政府部门在本条第一款规定的时间界限之日无档案、图件、航拍图片记载的,应当以该时间界限后保存的最早档案、图件、航拍图片记载时间为准。

第十四条 申请人申请在规划区外建设的房屋登记,可不提交规划许可材料及房屋建设工程符合规划的证明。

第十五条 房屋权属证书、登记证明遗失或者灭失申请补发,涉及共有房屋的,由共有人共同申请。补发的房屋权属证书、登记证明上应当注明“补发”字样。登记机构应在公告中声明原房屋权属证书、登记证明作废。权利人应当在当地公开发行的报纸上刊登遗失声明,声明内容应包括遗失证件的号码等主要内容。

房屋权利人已去世的,由经公证后的房屋继承人申请房屋权属证书、登记证明的补发,并与房屋继承一并办理登记。

   第十六条  住宅小区内公共道路上的停车位,属全体业主所有,不得出让。

   第十七条 赠与包括慈善机构或慈善组织捐赠的房屋。

   第十八条 权利人包括所有权人、他项权利人、预告登记权利人、查封登记权利人。利害关系人指登记记载错误可能损害自己利益的人,即对登记簿记载的上述权利的归属存在异议,认为自己才是真正权利人的人;或者对权利内容存有异议,认为权利内容与实际状况不符,从而损害自己利益的人。权利人可以就自然状况、权利内容以及其他事项真实状况不一致的情形申请更正登记,利害关系人不能对自然状况申请更正登记。

第十九条 房屋登记机关发现房屋登记簿的记载错误,不涉及房屋权利归属和内容的,应书面通知有关权利人在30日内办理更正登记。无法书面送达权利人的,可以公告送达。公告之日起60日后,方可依照《房屋登记办法》第七十五条第一款规定办理更正登记。

对于涉及房屋权利归属和内容的房屋登记簿的记载错误,房屋登记机构应书面通知有关权利人在90日内办理更正登记。(应该可发)

  第二十条 当事人因遗赠、继承等原因申请房屋转移登记的,受遗赠证明、继承证明等应当公证。

第二十一条 房屋登记机构可以在政府网站、登记机构场所或者其他方便申请人了解的场所公示房屋登记需要提交的材料目录和申请登记程序。

第二十二条 房屋登记机构工作人员实地查看时,应当制作查看记录,并归入房屋档案。申请人不配合导致无法完成查看、申请登记的证明文件与实地查看情况不一致的,工作人员应当在查看记录中记载,作出不予登记的决定。

第二十三条 房地产开发企业在申请房屋所有权初始登记时,应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并代为申请登记。房屋登记机构在登记簿上记载权利人为该区域全体业主,不发放房屋所有权证。

第二十四条 涉及房屋分割、合并等有关面积发生变化的登记,应当提供有房产测绘资质的测绘单位提供的测绘报告。

《中华人民共和国城市规划法》已由中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于一九八九年十二月二十六日通过,现予公布,自一九九零年四月一日起施行。

 

中华人民共和国主席

一九八九年十二月二十六日

 

第一章 总则

 

  第一条 为了确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理地制定城市规划和进行城市建设,适应社会主义现代化建设的需要,制定本法。

  第二条 制定和实施城市规划,在城市规划区内进行建设,必须遵守本法。

  第三条 本法所称城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。

  本法所称城市规划区,是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域,城市规划区的具体范围,由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。

  第四条 国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针,促进生产力和人口的合理布局。

  大城市是指市区和近郊区非农业人口五十万以上的城市。

  中等城市是指市区和近郊区非农业人口二十万以上、不满五十万的城市。

  小城市是指市区和近郊区非农业人口不满二十万的城市。

  第五条 城市规划必须符合我国国情,正确处理近期建设和远景发展的关系。

  在城市规划区内进行建设,必须坚持适用、经济的原则,贯彻勤俭建国的方针。

  第六条 城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点,统筹兼顾,综合部署。

  城市规划确定的城市基础设施建设项目,应当按照国家基本建设程序的规定纳入国民经济和社会发展计划,按计划分步实施。

  第七条 城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。

  第八条 国家鼓励城市规划科学技术研究,推广先进技术,提高城市规划科学技术水平。

  第九条 国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。

  县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。

  第十条 任何单位和个人都有遵守城市规划的义务,并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。

 

第二章 城市规划的制定

 

  第十一条 国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划,用以指导城市规划的编制。

  第十二条 城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划,由县级人民政府负责组织编制。

  第十三条 编制城市规划必须从实际出发,科学预测城市远景发展的需要;应当使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发程序同国家和地方的经济技术发展水平相适应。

  第十四条 编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境,防止污染和其他公害,加强城市绿化建设和市容环境卫生建设,保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。

  编制民族自治地方的城市规划,应当注意保持民族传统和地方特色。

  第十五条 编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业的原则。

  编制城市规划应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求,在可能发生强烈地震和严重洪水灾害的地区,必须在规划中采取相应的抗震、防洪措施。

  第十六条 编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。

  第十七条 编制城市规划应当具备勘察、测量及其他必要的基础资料。

  第十八条 编制城市规划一般分总体规划和详细规划两个阶段进行。大城市、中等城市为了进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量,协调各项基础设施和公共设施的建设,在总体规划基础上,可以编制分区规划。

  第十九条 城市总体规划应当包括:城市的性质、发展目标和发展规模,城市主要建设标准和定额指标,城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署,城市综合交通体系和河湖、绿地系统,各项专业规划,近期建设规划。

  设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划,应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划。

  第二十条 城市详细规划应当在城市总体规划或者分区规划的基础上,对城市近期建设区域内各项建设作出具体规划。

  城市详细规划应当包括:规划地段各项建设的具体用地范围,建筑密度和高度等控制指标,总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划。

  第二十一条 城市规划实行分级审批。

  直辖市的城市总体规划,由直辖市人民政府报国务院审批。

  省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以上的城市以及国务院指定的其他城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批。

  本条第二款和第三款规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划,报省、自治区、直辖市人民政府审批,其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划,报市人民政府审批。

  前款规定以外的其他建制镇的总体规划,报县级人民政府审批。

  城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前,须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。

  城市分区规划由城市人民政府审批。

  城市详细规划由城市人民政府审批;编制分区规划的城市的详细规划,除重要的详细规划由城市人民政府审批外,由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。

  第二十二条 城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要,对城市总体规划进行局部调整,报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案;但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的,须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。

 

第三章 城市新区开发和旧区改建

 

  第二十三条 城市新区开发和旧区改建必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。各项建设工程的选址、定点,不得妨碍城市的发展,危害城市的安全,污染和破坏城市环境,影响城市各项功能的协调。

  第二十四条 新建铁路编组站、铁路货运干线、过境公路、机场和重要军事设施等应当避开市区。

  港口建设应当兼顾城市岸线的合理分配和利用,保障城市生活岸线用地。

  第二十五条 城市新区开发应当具备水资源、能源、交通、防灾等建设条件,并应当避开地下矿藏、地下文物古迹。

  第二十六条 城市新区开发应当合理利用城市现有设施。

  第二十七条 城市旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则,统一规划,分期实施,并逐步改善居住和交通运输条件,加强基础设施和公共设施建设,提高城市的综合功能。

 

第四章 城市规划的实施

 

  第二十八条 城市规划经批准后,城市人民政府应当公布。

  第二十九条 城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划,服从规划管理。

  第三十条 城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时,必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。

  第三十一条 在城市规划区内进行建设需要申请用地的,必须持国家批准建设项目的有关文件,向城市规划行政主管部门申请定点,由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限,提供规划设计条件,核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地,经县级以上人民政府审查批准后,由土地管理部门划拨土地。

  第三十二条 在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。

  第三十三条 在城市规划区内进行临时建设,必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。

  禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。

  第三十四条 任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。

  第三十五条 任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。

  第三十六条 在城市规划区内进行挖取砂石、土方等活动,须经有关主管部门批准,不得破坏城市环境,影响城市规划的实施。

  第三十七条 城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者应当如实提供情况和必要的资料,检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。

  第三十八条 城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。城市规划区的建设工程,建设单位应当在竣工验收后六个月内向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。

 

第五章 法律责任

 

  第三十九条 在城市规划区内,未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的,批准文件无效,占用的土地由县级以上人民政府责令退回。

  第四十条 在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设,严重影响城市规划的,由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建设物、构筑物或者其他设施;影响城市规划,尚可采取改正措施的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正,并处罚款。

  第四十一条 对未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的单位的有关责任人员,可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

  第四十二条 当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内,直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

  第四十三条 城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

第六章 附则

 

  第四十四条 未设镇建制的工矿区的居民点,参照本法执行。

  第四十五条 国务院城市规划行政主管部门根据本法制定实施条例,报国务院批准后施行。

  省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法。

  第四十六条 本法自1990年4月1日起施行。国务院发布的《城市规划条例》同时废止。

城市规划条例

城市规划条例

国务院

城市规划条例



城市规划条例
国务院


第一章 总则
第一条根据中华人民共和国宪法关于国家领导和管理城市建设的规定,为了合理地、科学地制定和实施城市规划,把我国的城市建设成为现代化的、高度文明的社会主义城市,不断改善城市的生活条件和生产条件,促进城乡经济和社会发展,特制定本条例。
第二条 本条例所称城市,是指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇,以及未设镇的县城。
城市按照其市区和郊区的非农业人口总数,划分为三级:
大城市,是指人口五十万以上的城市。
中等城市,是指人口二十万以上不足五十万的城市。
小城市,是指人口不足二十万的城市。
第三条 本条例适用于中华人民共和国的一切城市。
中华人民共和国的一切城市,都必须依照本条例的规定,制定城市规划,按照规划实施管理。
任何组织和个人,在城市规划区内进行与城市规划管理有关的活动,必须遵守本条例,并服从城市规划和管理。
第四条城市规划的任务是:根据国家城市发展和建设的方针、经济技术政策,国民经济和社会发展长远计划,区域规划,以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件,布置城镇体系,合理地确定城市在规划期内经济和社会发展的目标,确定城市的性质、规模和布
局,统一规划、合理利用城市的土地,综合部署城市经济、文化、公共事业及战备等各项建设,保证城市有秩序地、协调地发展。
第五条城市规划必须从实际出发,正确处理城市与乡村、生产与生活、局部与整体、近期与远期、平时与战时、经济建设与国防建设、需要与可能的关系,并且考虑治安的需要以及地震、洪涝等自然灾害因素,统筹兼顾,综合部署。
第六条城市规划必须合理地、科学地安排城市各项建设用地。城市建设应当节约土地,尽量利用荒地、劣地,少占耕地、菜地、园地和林地。
第七条 城市规划必须切实保护和改善城市生态环境,防止污染和其他公害,保护城市绿地,搞好绿化建设。
第八条 城市规划应当切实保护文物古迹,保持与发扬民族风格和地方特色。
第九条城市规划必须因地制宜。确定城市规划的各项定额指标和建设标准,应当考虑城市的长远发展,并同国家和地方的经济技术发展水平和人民生活水平相适应。
第十条 城市的规划建设必须集中领导,统一管理。市长、县长、镇长领导城市规划的编制和实施。
第十一条 国家城市规划主管部门负责全国城市规划管理工作。
省、自治区、直辖市和市、县、镇人民政府的城市规划主管部门,负责本行政区域的城市规划管理工作。

第二章 城市规划的制定
第十二条 城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。
第十三条 城市总体规划在城市人民政府领导下,由城市规划主管部门会同经济、文化、军事等有关部门编制。
第十四条 城市总体规划的规划期,一般为二十年。
城市总体规划的内容应当包括:确定城市的性质、规模;选定有关建设标准和定额指标;确定城市区域的土地利用和各项建设的总体布局;编制各项工程规划和专业规划;进行必要的综合经济技术论证;拟定实施规划的步骤和措施,并与国民经济和社会发展计划相衔接,编制城市近期
建设规划,确定城市近期建设的目标、内容和具体部署。
第十五条 直辖市和市的总体规划,应当把市的行政区域作为统一的整体,合理部署城镇体系。
第十六条历史文化名城的规划,应当继承与发扬其优秀的历史文化特点和传统风貌,并根据确定的保护对象的历史意义、文化艺术和科学价值,划定保护区和一定范围的建设控制地带,制定保护规划和保护措施,作为城市总体规划的重要内容。
民族自治地区的城市规划应当保持和发扬民族特点。
第十七条 城市人民政府在编制城市总体规划时,应当广泛征求有关部门和人民群众的意见,并组织多方案的比较论证。
第十八条 城市人民政府编制的城市总体规划,在上报审批之前,必须提交该市人民代表大会或其常务委员会审议。
第十九条 城市总体规划实行分级审批:
直辖市的城市总体规划,由直辖市人民政府报国务院审批;
省和自治区人民政府所在地的城市、其他人口在一百万以上的城市的总体规划,由所在省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批;
其他城市的总体规划,报省、自治区、直辖市人民政府审批;
市管辖的县城、镇的总体规划,报市人民政府审批。
第二十条城市总体规划批准后,必须严格执行,任何组织和个人不得擅自改变。城市人民政府认为确需修改时,必须提交该城市人民代表大会或其常务委员会审议后,报经原批准机关同意。
城市人民政府应当定期检查城市总体规划的实施情况,每五年向该城市人民代表大会或其常务委员会和批准机关作出报告。
第二十一条 直辖市、市、县、镇的城市规划主管部门,应当根据批准的城市总体规划组织编制详细规划。
第二十二条 城市详细规划应当对城市近期建设区域内,新建或改建地段的各项建设作出具体布置和安排,作为修建设计的依据。
第二十三条 城市详细规划由该城市人民政府审批。
第二十四条 各级城市规划主管部门应当建立城市规划档案制度。
直辖市、市的城市总体规划文件的副本,报送国家城市规划主管部门存档。
市、县城、镇的城市总体规划文件的副本,报送省、自治区、直辖市的城市规划主管部门存档。

第三章 旧城区的改建
第二十五条旧城区的改建,应当从城市的实际情况出发,遵循加强维护、合理利用、适当调整、逐步改造的原则,统一规划,有计划有步骤地实施。
第二十六条旧城区的改建,重点是城市的危房区,棚户区,市政公用设施简陋、交通阻塞、环境污染严重的地区。有条件的城市应当尽量实行成片改建。
第二十七条旧城区的改建,要同工业的调整和技术改造相结合,改善工业布局和工业结构。对人口过分密集地区,应当进行用地的调整,扩大绿地和文化体育活动场地,改善居住条件和供排水、供电、供热以及交通、市政公用设施的状况,提高环境质量。
第二十八条旧城区的改建,必须采取有效措施,切实保护具有重要历史意义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的文物古迹和风景名胜。要有计划、有选择地保护一定数量的代表城市传统风貌的街区和建筑物、构筑物。

第四章 城市土地使用的规划管理
第二十九条 城市人民政府编制城市规划时,应当按照合理布局和有利于规划管理的原则,划定城市规划区的范围。
城市规划区,是指城市建成区和城市发展需要实施规划控制的区域。
第三十条城市规划区内的土地由城市规划主管部门按照国家批准的城市规划,实施统一的规划管理。在城市规划区内进行建设,需要使用土地的,必须服从城市规划和规划管理。
第三十一条任何组织和个人在城市规划区内进行各项建设,需要使用属于国家所有的土地或者征用属于集体所有的土地,都必须持经国家规定程序批准的建设计划、设计任务书或者其他有关证明文件,向城市规划主管部门提出建设用地的申请。
申请建设用地的组织和个人,经城市规划主管部门审查批准其用地位置、用地面积和范围,并划拨土地,发给建设用地许可证后,方可使用土地。
第三十二条任何组织和个人在城市规划区内需要临时使用国家所有的土地或者征用集体所有的土地,必须向城市规划主管部门提出临时使用土地的申请,经审查批准,发给临时用地许可证后,方可使用土地。
临时使用土地的期限,一般不得超过两年。
第三十三条在城市规划区内,需要征用属于集体所有的土地进行建设的,由城市人民政府按照国家关于建设征用土地的规定,统一向农村人民公社和农业生产合作社征地。农村人民公社和农业生产合作社应当服从国家建设征用土地的需要,不得阻挠。
第三十四条获准使用土地的组织和个人,从取得建设用地许可证或者临时用地许可证之日起,闲置超过两年又未经批准延期使用的土地,城市规划主管部门有权收回,另行安排。属于征用集体所有的土地,按国家建设征用土地的有关规定处理。
第三十五条位于城市规划区内的农村人民公社和农业生产合作社,新建或扩大农村居民点和企业、事业单位,其用地位置和范围,应当报经城市规划主管部门审查批准。
第三十六条 禁止任何组织和个人未经城市规划主管部门批准,擅自侵占城市规划区内的土地进行建设。
第三十七条 禁止任何组织和个人买卖、出租或者以其他形式非法转让城市规划区内的土地。
第三十八条 禁止获得用地许可证的组织和个人任意转让土地使用权、改变土地的使用性质,或者任意扩大土地使用面积和范围。
第三十九条 禁止获得临时用地许可证的组织和个人,在临时使用的土地上,建设永久性的或者半永久性的建筑物或者构筑物。
第四十条 禁止任何组织和个人侵占风景名胜区、文物古迹、公共绿地和公共体育场地进行建设,或者改变其使用性质。
第四十一条禁止任何组织和个人在城市规划区内的国有山岭、荒地、空地、水面、行洪河道、滩地及其他城市建设保留地上,擅自经营挖取砂石、土方,设置废渣、垃圾堆场,或者进行围填水面等改变地形、地貌的活动。确需进行上述活动的,必须经城市规划主管部门批准。

第五章 城市各项建设的规划管理
第四十二条城市规划区内的各项建设活动,由城市规划主管部门实施统一的规划管理。在城市规划区内进行建设,必须服从城市规划和规划管理。
第四十三条根据城市规划确定的城市建设项目,应当纳入中长期的和年度的城市建设计划,并按照合理的建设程序组织实施。城市成片建设的地区,应当按照城市规划,实行综合开发,统一建设。
第四十四条在城市规划区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上,需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物,敷设道路和管线的,都必须向城市规划主管部门提出建设申请。国家法律另有规定的,按法律规定办。
申请进行建设的组织和个人,经城市规划主管部门确定其建设位置,提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求,并审查其有关设计文件和图纸,发给建设许可证后方可施工。
第四十五条 获得建设许可证的组织和个人,必须按照建设许可证规定的内容进行建设活动。
第四十六条在城市规划区内设置集市贸易市场,由城市规划主管部门会同工商行政管理和公安、卫生部门,本着方便群众购销和不影响交通、市容和环境要求的原则,确定地点和范围。
第四十七条在城市人民政府根据国家建设需要确定改建的街区和地段,不得修建与改建目的不符的建筑物和构筑物;需要动迁的组织和个人,必须服从城市人民政府的改建规划和拆迁决定,不得阻拦改建拆迁工作。
第四十八条在城市规划区内的建设项目,建成竣工后,必须编制竣工图,并在建设项目竣工验收后六个月内,将竣工图报送城市规划主管部门,作为城市规划档案保存。
第四十九条城市规划主管部门的工作人员,可以进入城市规划区内的建设工程现场,对建设用地和建设活动进行检查;受检查者应当如实提供情况和必要的资料;检查人员应当遵守国家的保密制度。
第四十八条和第四十九条,涉及重要军事机密工程的,按国家有关规定执行。

第六章 处罚
第五十条 城市规划主管部门对本行政区域内违反本条例的组织和个人,可以分别给予以下行政处罚:
(一)对违反本条例规定侵占土地的,应当责令其退出违章占用的土地,或者吊销其用地许可证,并可给予警告或者罚款。
(二)对违反本条例规定进行建设的,责令停止违章建设行为,吊销其建设许可证,或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物,并可给予警告或者罚款。
第五十一条当事人对城市规划主管部门给予的责令退出违章占地、拆除违章建筑物和构筑物、吊销许可证和罚款的处罚决定不服,可以在收到决定书之日起十五日内,向人民法院起诉;逾期不起诉又不履行的,由城市规划主管部门申请人民法院强制执行。
第五十二条 城市规划主管部门的工作人员违反本条例的,视情节轻重,给予纪律处分。

第七章 附则
第五十三条 省、自治区、直辖市人民政府确定单独编制城市规划的工矿区、城镇型居民点,参照本条例执行。
第五十四条 省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。
第五十五条 本条例自发布之日起施行。



来源:桂林律师 作者:桂林律师

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